《上海法治报》：伴侣动物保护和管理地方立法应先行

原文链接：除了限制，也是时候立法保护和管理猫猫狗狗啦 | 法治论苑

·在缺失动物保护一般法的情况下，伴侣动物保护地方立法先行便成为必要，因为猫、犬与当地居民的生活工作密切相关，属于地方事务。伴侣动物地方立法先行，规定虐待猫和狗必须承担经济责任和行政责任，可以为《反虐待动物法》的出台，为虐待动物入刑奠定民意基础。

·日前召开的十三届全国人大常委会第六次会议上，有3件关于制定防止虐待动物法的议案审议结果报告。报告建议在相关法律法规修订时一并考虑，待立法条件成熟时，再推动专门的动物保护立法，这需要地方立法先行。

近期，在由于不文明养犬和不文明执法问题而引发的网络舆论中，有一些极端、非理性的或欠缺动物保护常识的言论和主张，值得我们关注与反思。在现代社会，人的立法与动物立法没有先后轻重之分，因为动物保护立法同时也是保护人的立法。例如，猫狗的保护和管理可以使人免于狂犬病的恐惧、免于不文明养犬行为侵害，预防虐待猫狗者的暴力犯罪。世界动物保护立法史已有200余年，而我国以保护为立法理念的动物法迄今仍然处于空白状态，有关伴侣动物保护和管理的国家立法更是欠缺，这都使得地方立法先行成为必要。

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地方立法先行的必要性

1、伴侣动物特殊性层面的必要性

伴侣动物是从物种的意义上来提出的。物种是说，不管是什么品种的猫和狗，不管是家养的还是流浪的，也不管是融入生活的还是融入工作的，只要是猫和狗，就是伴侣动物保护法保护的伴侣动物。

动物法律保护基金的结论是，伴侣动物是那些分享我们的家园和生命的动物，这些动物是家人。因为它们是家人，伴侣动物享有比其他动物更多的法律保护。从法律上讲，这个类别通常局限于狗和猫，但也可能包括鸟类、马和其他动物。

2、历史层面上的必要性

1822年英国的《防止残酷和不良对待牲畜法》之所以出台，是因为当时人们对马、牛、羊等牲畜的恶劣对待或者说虐待是当街发生、当众发生的，这引起了人们道德上的不安和心理上的不适。此后，一般国家和地区皆立法禁止公开场合的虐待和杀害，世界动物立法已经进入从间接保护人类利益（反公然虐待）走向保护动物本身（反任何形式的虐待，谋求动物福利）。

在我国，对其他动物的虐待基本上在偏远或隐蔽场所进行，肆无忌惮在公开场合进行的杀虐，主要是猫和狗。法律层面对猫和狗的保护欠缺，滋养着国人的嗜血心理。

3、比较法层面的必要性

近年来国内各地养犬管理条例或规定，比如《上海市限制养犬条例》、《苏州市限制养犬条例》等，都加入禁止遗弃和虐待的内容，这是保护。但是在立法宗旨上没有体现保护理念，在名称上也没有体现保护之内容，名称和内容脱节。

国外的立法通例是，动物保护一般法（反虐待动物法或动物保护法等）里规定伴侣动物保护的一般规则，同时由分类立法进行特别调整。例如，日本1973年颁布《动物保护和管理法》及具体的《狗、猫饲养及保管基准》，对狗猫等动物的饲养、买卖、卫生、预防接种、看管以及繁殖等各个方面作出了比较严格、细致的规定；1999年，这个《动物保护和管理法》更名为《动物爱护和保管法》，立法理念上从“保护”到“爱护”的演进反映了对动物保护的观念变化。

而在我国台湾地区，现在处理流浪狗问题所依据的主要法律，是1998年颁布的《动物保护法》。此前，适用于地方的畜犬管理法如《台北市畜犬管理法则》（1997），规定了畜犬登记制度和对虐待、弃养畜犬的处罚等事项，但那主要是为了加强畜犬管理和预防狂犬病发生，而不像《动物保护法》是“为尊重动物生命和保护动物”而立。我国台湾地区社会对流浪狗的处理，也因此进入一个新的阶段。如此看来，在没有动物保护一般法的情况下，若有可能，可以先行分类立法，在伴侣动物地方立法中融入管理和保护的双重内容。

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4、我国动物立法框架层面的必要性

我国动物保护法的立法现状是，有各类动物保护的特别法，但没有一部为统领指导各类动物保护特别法的动物保护基本法。在分类立法中，野生动物保护法、经济（农场）动物、实验动物、娱乐动物或多或少都有国家层面的立法，唯独伴侣动物没有国家立法，只有地方层面的限制法或管理法。

我国的动物保护立法应当从两个层面进行，一是在全国层面进行最基本的反虐待立法，二是在全国或地方层面进行伴侣动物保护分类立法。但是很显然，全国层面的反虐待法或伴侣动物保护法不能在可预期的时间内出台。在缺失动物保护一般法的情况下，伴侣动物保护地方立法先行便成为必要，因为猫、犬与当地居民的生活工作密切相关，属于地方事务。

5、虐待动物入刑民意基础层面的必要性

虐待动物入刑是国际立法通例，在一般国家和地区的动保立法中都有规定。我国的情况比较特殊。现在的法律状态是，绝大多数地方对虐待动物没有任何的禁止和处罚。

一般民众对当街虐待动物，包括执法人员当街野蛮抓捕现象，很多是无动于衷。如果直接入刑，没有前期经济责任和行政责任的缓冲，显得措手不及。也许这也是立法者的一个顾虑，他们强调现在还没有达成基本共识。伴侣动物地方立法先行，规定虐待猫和狗必须承担经济责任和行政责任，可以为《反虐待动物法》的出台，为虐待动物入刑奠定民意基础。

6、各地文明城市建设的必要性

各地纷纷建设文明城市，然而对文明城市应有的内涵认识不正确。“一个伟大的城市，必定和动物是和谐相处的”，各地在建设文明城市的道路上，营造人与动物和谐相处的画面是必经之路。

地方立法的可行性

1、宪法依据和十九大报告精神

《宪法》第二十四条规定，国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。十九大报告也认为，社会文明水平尚需提高。

2、全国人大法工委肯定对伴侣动物保护的必要性

在2018年两会期间，全国人大法工委承认对伴侣动物的法律调整不够，并且认为任何遗弃、虐待动物的行为都应当为社会所不齿，都应当被视为是丧失公德的行为，在这一点上是有共识的；虽然在国家层面的立法，对于他们应该承担什么样的法律责任可能还需要进一步地研究和切磋，但一些地方在探索这方面的地方法规。确实，近年来修改的一些地方养犬法规，有几部融入了禁止遗弃和虐待的内容。

值得一提的是，日前召开的十三届全国人大常委会第六次会议上，有3件关于制定防止虐待动物法的议案审议结果报告。报告指出，有关部门应当在加强依法保护动物的舆论宣传、循序渐进解决动物保护问题，对于当前反映突出的动物保护问题，建议在相关法律法规修订时一并考虑，待立法条件成熟时，再推动专门的动物保护立法，这需要地方立法先行。

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3、农业部明确表示现行动物法皆可视为动物保护法

2018年10月22日农业部发布《关于政协十三届全国委员会第一次会议第4499号（农业水利类356号）提案的答复》(农办案[2018]36号)，认为我国高度重视动物保护工作，现行法律法规和规范性文件中对野生动物、经济（农场）动物、实验动物、观赏动物的保护作出了明确规定；保护伴侣动物方面，公安部积极做好城市养犬管理工作，认真开展养犬登记，加强犬类留检收容场所的升级改造、扩建修缮，做好对流浪犬收容工作。

农业部表示将积极配合相关部门加强动物保护法律政策宣传，共同营造爱护动物、保护动物的社会氛围。可见，高层动物保护理念呼之欲出，如何真正贯彻在法律法规中引领文明进步是当务之急。

4、立法技术和信息科学技术上的可行性

国外有成熟、先进的立法技术可以借鉴，国内其他省市县立法的先进性也可以借鉴。植入芯片、建设信息共享平台等信息技术完全没有问题。

5、民意可行性

在笔者在杭州已经进行的问卷调研和社区座谈中，对猫和犬进行立法保护和管理，一致认同。现在立法部门所要依据的民意，是自私冷漠野蛮的民意，还是文明进步善良的民意，考验的是有没有引领文明、塑造国民素质的立法意识。

（作者钱叶芳系浙江财经大学法学院教授，中国社会法学研究会常务理事，浙江省法学会社会法学研究会副会长）

《上海法治报》见报原标题：《伴侣动物保护和管理地方立法应先行》

作者 | 钱叶芳

编辑 | 刘欣楠

（图片来自网络）

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